Depoimento de Eduardo Pannunzio para RedeGife sobre o PL 7.168/2014 ("Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil")

1) Porque é um importante que o projeto de lei seja aprovado definitivamente na Câmara dos Deputados? Que facilidades e benefícios para as OSCs você destaca?

 

As parcerias entre organizações da sociedade civil e governos ocorrem, atualmente, em um ambiente de grande insegurança jurídica. Parte dessa insegurança se deve à insuficiência de normas claras, estáveis e adequadas à realidade das organizações. Uma nova lei de abrangência nacional, como proposto no PL 7.168/2014, poderia contribuir para superar esse problema. A meu ver, porém, a aprovação do PL, na sua atual redação, seria precipitada.

 

Em primeiro lugar, porque, embora incorpore avanços -- como a definitiva exigência de processo seletivo público para escolha da organização parceira, a possibilidade de execução de projetos em rede ou o fim da controvérsia sobre a utilização de recursos para remunerar pessoal próprio da organização --, o PL não rompe com a lógica burocrático-formal hoje predominante e contém aspectos que, se não forem aperfeiçoados, podem significar inclusive um retrocesso em relação ao sistema atual. 

 

Em segundo lugar, porque o PL não enfrenta o que talvez seja o principal problema no regime das parcerias: a ausência de coordenação, divisão de papeis e limites para a atuação das inúmeras instâncias de controle envolvidas (auditoria externa, conselho fiscal, órgão público, comissão de monitoramento e avaliação, CGU, TCU etc.). Sem um melhor arranjo das instituições que aplicam e interpretam a legislação, qualquer mudança legal terá efeitos reduzidos e as organizações continuarão a ser surpreendidas com questionamentos contraditórios, baseados na leitura subjetiva de cada controlador. As regras do jogo continuarão incertas. 

 

Por fim, em terceiro lugar, penso que, para uma lei que pretende traçar apenas normas "gerais", o PL é muito detalhista, deixando pouco espaço para a autonomia dos Estados e Municípios. Isso é complicado do ponto de vista federativo, além de restringir o campo para inovações legais ao largo do país.

 

2) Na sua opinião, quais pontos importantes para a contratação das organizações da sociedade civil pela administração pública não foram contemplados na redação?

 

Além de diretrizes para racionalizar o controle sobre as parcerias, como mencionei acima, um novo instrumento de contratualização com organizações da sociedade civil deveria estar baseado, fundamentalmente, em obrigações de resultado, sobretudo no que se refere aos benefício gerados para os cidadãos. Isso é pressuposto para que, na etapa de controle, o foco esteja igualmente centrado nos resultados, como pretende o PL. 

 

No entanto, a proposta em tramitação na Câmara ainda coloca muita ênfase na forma (procedimentos e limites) como os recursos são gastos -- e, por consequência, o controle procedimental seguirá convivendo com controle de resultados. A experiência brasileira demonstra que, nessa situação, dificilmente o controle de resultados tem condições de prevalecer sobre o controle procedimental, sobretudo quando não há critérios para dimensionar o peso que cada um deles deve exercer na avaliação da prestação de contas. Seguiremos, possivelmente, testemunhando situações em que um projeto foi executado integralmente e com êxito e, ainda assim, a organização é condenada a devolver valores apenas porque não os aplicou com fiel observância dos procedimentos impostos. Isso é problemático. 

 

Por fim, vejo muito pouco espaço para a inovação, a experimentação, o aproveitamento da criatividade da sociedade civil brasileira. O PL até define um "termo de fomento", a princípio mais adequado a esse tipo de parceria, mas na prática o seu funcionamento é muito semelhante ao do "termo de colaboração", onde prevalece o interesse do governo. Como estimular inovação social se o PL restringe o fomento a organizações com mais de três anos e experiência prévia no objeto da parceria?

 

3) Você acredita que com o projeto de lei aprovado, realmente alcançaremos o aumento na transparência e no controle da aplicação dos recursos públicos?

 

Em relação à transparência, o PL ousa pouco. Ele traz menos exigências do que já existe no atual regulamento da Lei de Acesso à Informação, que obriga as organizações que recebem recursos públicos a divulgar em seus sites a relação nominal dos dirigentes e cópia integral dos instrumentos de parceria, além de fixar prazos para o cumprimento desses deveres. Nada disso consta do PL. 

 

Em realidade, perde-se a oportunidade de incrementar os compromissos de transparência, de modo a permitir um maior controle difuso sobre as parcerias. Por que não exigir, por exemplo, a disponibilização dos processos de compras e contratações, dos contratos firmados com fornecedores ou, até mesmo, da remuneração dos profissionais pagos com recursos de origem pública? Não seria preferível radicalizar a transparência nesses assuntos ao invés de impor uma série de procedimentos formais e limites às organizações? 

 

No que se refere à ampliação do controle, a questão é: controle sobre o que? Se é sobre a forma como se gastam os recursos recebidos, possivelmente o PL servirá para reforçar esse tipo de fiscalização -- que já é bastante presente e não tem impedido a ocorrência de irregularidades. Se é sobre os resultados, sobre o impacto social das parcerias, o PL favorece-o, mas não incorpora mecanismos que garantam a sua efetiva priorização (até porque isso não depende apenas de mudanças legais, mas sobretudo institucionais, na cultura e prática da Administração Pública). 
 

4) Quais temas ou questões ainda são críticas na redação atual? O que deveríamos discutir mais? Onde avançar?

 

Já mencionei alguns deles. Destacaria, por fim, dois outros temas que me parecem cruciais. 

O primeiro: autonomia. Tem-se alardeado que o PL promove a autonomia das organizações da sociedade civil, mas há vários dispositivos que demonstram exatamente o contrário. Autoriza-se, por exemplo, que a organização realize compras e contratações de acordo com seu regulamento "próprio", mas o PL não apenas exige que o regulamento seja "aprovado pela Administração Pública" (o que abre margem à arbitrária imposição de regras pelo governo) como já estabelece, de antemão, um conjunto mínimo de regras que dele devem constar -- um retrocesso em relação aos avanços conquistados há mais de uma década na Lei das OS e na Lei das Oscips. Permite-se a atuação em rede, mas tão somente se a relação das organizações participantes for apresentada e aprovada previamente pelo governo (recorde-se que, até mesmo no caso de empresas contratadas pelo governo à luz da rigorosa lei 8.666, a escolha de eventuais subcontratados não depende da benção estatal). Como se vê, as organizações continuam sendo tratadas como incapazes de decidir autonomamente no melhor interesse do projeto; como mero braço do governo. 

O segundo tema tem a ver com o que alguns chamam de "criminalização" da sociedade civil. A meu ver, o PL reforça as condições para isso ao determinar, por exemplo, a responsabilização solidária das pessoas físicas que dirigem a organização pela restituição de "valores que não foram corretamente empregados", a priori e independentemente de culpa ou dolo (má-fé). Mais ainda: define como ato de improbidade administrativa, sujeitando os envolvidos às rigorosas penas da lei 8.429, condutas genéricas como "permitir ou concorrer para que pessoa física ou jirídica provada utilize bens, renda, verbas ou valores públicos [...] sem a observância das formalidades legais ou regulamentares". Firmar uma parceria passará a ser algo cada vez mais arriscado, inclusive do ponto de vista pessoal. É isso que queremos?

A Secretaria-Geral da Presidência da República e a Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil têm feito um grande e genuíno esforço para aperfeiçoar o ambiente legal e a imagem da sociedade civil organizada no Brasil. Há muita gente séria, competente e comprometida por trás disso. Esses e outros atores conseguiram, finalmente, instalar um senso de urgência em relação ao tema -- e isso é extremamente positivo. Em relação ao PL, porém, quiçá a urgência deva ceder lugar à prudência.

 

15/05/2014

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